【世界城市日专栏1】粤港澳大湾区协作治理机制的演进与展望

Original 李建平规划师杂志 2021-01-15

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广东省城乡规划设计研究院副总规划师李建平在《规划师》2017年第11期撰文，粤港澳三地协作治理由供水保障起步，实现了向经贸合作、环境治理等多领域的拓展，并逐步搭建了以行政协议为顶层设计，以合作联席会议、专责小组为基础的协作治理机制，推动了三地的融合发展。文章在总结粤港澳三地关系与协作治理机制演进的基础上，认为随着《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》的实施，粤港澳大湾区的协作治理机制建设将进入新阶段，建议加强区域统筹规划、构筑“四方协议+大湾区发展合作委员会+联席会议+专项合作”的协作机制、完善粤港澳大湾区法治框架，以推进粤港澳大湾区建设成为国际一流湾区。

[关键词]协作治理；合作协议；合作联席会议；专责小组；粤港澳大湾区

[文章编号]1006-0022(2017)11-0053-07　

[中图分类号]TU982　

[文献标识码]B

[引文格式]李建平．粤港澳大湾区协作治理机制的演进与展望[J]．规划师，2017(11)：53-59．

一

粤港澳关系与协作治理概念

（一）粤港澳“跨制度”“严通关”特征

按照我国“一国两制”的制度安排，港澳地区将保持与内地地区不同的社会制度和生活方式，即广东在中央的统治下实行社会主义制度，而港澳保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。同时，由于历史原因，粤港澳形成了三个相对独立的发展单元，广东施行的是计划特征明显的社会主义市场经济；港澳特区实行自由市场经济，保留自由关税区。三地之间的贸易、人员往来必须通过严格的跨境通关。由此可见，粤港澳之间不是一般意义上的省际、市际关系，而是一种“跨制度”“严通关”的伙伴关系。

（二）粤港澳大湾区协作治理概念

区域治理是基于经济、政治、文化和自然等因素而联系在一起的地域的政府、非政府组织及社会公众对区域公共事务进行协调与治理的过程。随着国内外区域治理实践的不断深入，相继出现了协同治理、整体治理、横向治理和协作治理等模式(表1)。基于粤港澳“跨制度”“严通关”特征以及经济体制、法律、政策存在明显差异等客观基础，粤港澳大湾区的治理模式可定义为协作治理。

从参与协作治理的层次和主体看，粤港澳大湾区的协作治理主体主要涉及中央政府及相关部委，香港、澳门特区政府及相关部门，广东省政府及相关部门、珠三角9个地级以上城市。

二

粤港澳协作治理机制的演进

新中国成立以来，伴随粤港澳关系和合作事务的变化，粤港澳协作治理机制演进呈现出以下阶段性特征(图1)。

（一）协作事务的起源：民生保障的供水工程

受海岛型地域环境的影响，饮水不足是港澳地区面临的共同问题。1963年香港大旱，严重缺水，为从根本上解决香港的饮水问题，当时的香港中华总商会、香港九龙工业联合会分别向广东省政府请求援助；同年 12 月，由国家计划委员会拨款，兴建东深供水工程。经协商，粤港双方决定从东江取水以供应香港，1964 年 2 月东江—深圳—香港供水工程开始动工，同年 4 月 22 日双方签订《关于从东江取水给港九地区用水协议书》，由此拉开了粤港合作的新篇章，东深供水初期工程完工后，初步缓解了香港的供水压力。但随着香港经济的快速发展和人口的快速增长，香港对供水水量和水质的要求也越来越高。为协调对东江供水工程的管理，1965 年 1 月广东省东江—深圳供水工程管理局成立，专门负责香港、深圳和东莞沿线城镇的供水事宜。因深圳、香港两地对供水量需求的不断增大，截至20 世纪 90 年代初，东深供水工程共进行了3次扩建。

20 世纪 50 年代以前，澳门的供水基本可自给自足。20世纪50年代之后，随着人口增加、耗水量日增，以及河道水质变差，淡水供应逐渐紧张，澳门开始与广东建立联系，请求由珠海向澳门供水。在中央政府和广东省政府的关心支持下，经过与澳门特区政府的协调，珠海于1959～1960年陆续完成了竹仙洞水库、银坑水库及大镜山水库三个向澳门供水的输水工程，并相继修建了石角咀汲水管以及南屏河、白石涌等抽水站，实行河库连通，增加向澳门的供水量。20 世纪 80 年代，澳门、珠海两地由于经济建设对用水量需求的增加，加上受咸潮、水质污染等影响，对澳供水工程的供水水质变得越来越不稳定，开拓新的更加可靠的水源成为当务之急。自 1984 年起，澳门自来水公司便多次与中国水利电力部珠江水利委员会、广东省水利电力厅、珠海市有关机构等研究商讨，在进行实地勘测、方案比较等大量工作后，最终确定了能保证长久地解决供水问题的磨刀门供水方案，并于1985 年底签署协议书。1987 年 8 月，珠海和澳门两地就对澳供水有关事宜签署了合同书。

（二）协作事务的拓展：以经贸为基础、环保为突破点推进多领域协作

改革开放之后，在全球产业向东亚地区转移的大背景下，港澳地区 ( 主要指香港 ) 的加工制造业逐步北移珠三角地区，香港凭借自由港优势迅速成为珠三角地区以及全国进出口和外资外商进驻珠三角地区、内地地区的主通道。二十世纪八、九十年代中后期，“前店后厂”( 香港接单销售、珠三角加工 ) 产业分工格局的形成，进一步强化了粤港地区的经贸关系以及香港在区域产业发展中的组织中心地位，既推动了香港金融、贸易、航运中心的确立，又推动了珠三角地区“世界制造业基地”的成长。粤港澳三地紧密的经贸关系促进了粤港澳经贸合作由民间主导转向政府主导，尤其是在 1997 年香港回归之后，我国出台了多样化的经贸合作协商机制 ( 如 2001 年成立的粤港经济技术贸易洽谈会、香港—内地商会联席会等 )。2003 年，在港澳地区分别与内地地区签署《关于建立更紧密经贸关系的安排》( 简称“CEPA”) 之后，粤港澳三地召开了一系列经贸合作组织或协商会议，如粤港民间商会合作研讨、粤港澳贸促机构协作会议、粤港澳联合推介“大珠三角”和粤港澳主要商会高层圆桌会议等，为粤港 ( 粤澳 ) 经贸关系的互动发展奠定了坚实的基础。CEPA 的实施和后续《补充协议》的签订，推动粤港 ( 粤澳 ) 经贸合作由以制造业合作为主向以服务业合作为主转变，由简单的投资贸易合作向共建自由贸易区转变。

港澳地区加工制造业大规模北移珠三角地区也引发了污染物的转移。20世纪 80 年代初期，因深圳蛇口地区率先发展，引发香港当局对深圳湾环境的关注，香港于 1983 年提出了粤港两地联合监测深圳湾大气、水体的建议。经过交流协调，粤港两地于 1986 年完成并签定《粤港联合监测深圳湾大气、水体环境技术工作纪要》，为此后两地环保部门每年开展互访、工作情况通报及工作经验交流奠定了基础。进入 20 世纪90年代，随着深圳城市和产业布局沿深港边境聚集及东西向延伸，粤港边境的环境问题越来越突出，为解决两地 ( 主要是深圳河、深圳湾和大鹏湾等边境地区)的环境问题，1990年经国务院港澳事务办公室、外交部和国家环境保护局批准正式成立了“粤港环境保护联络小组”，专门负责协调和处理粤港两地的环境问题。

经贸的合作和人流、物流的频繁流动助推了粤港地区、粤澳地区大型基建、高新技术、文化科教、知识产权保护、体育、旅游、金融、物流、传染病疫情控制、食品安全、政府资讯网络及公务员培训等领域的协作，促进三地关系更加紧密的发展。

（三）协作治理制度的建设：以合作联席会议为基础构筑多层次协作治理机制

进入20世纪90年代中后期，随着港澳地区的回归，为推进粤港澳沟通协作的常态化，粤港两地、粤澳两地分别从1998年和2001年开始，逐步搭建了以粤港合作联席会议、粤澳合作联席会议 (2003 年之前为粤澳高层会晤制度 )为基础的多层次协作治理机制。

1.联席会议框架搭建阶段(1998～2008年)：两方协商+专项合作

(1)粤港合作联席会议基本框架。粤港合作联席会议于 1998 年 3 月开设，当时由广东省常务副省长与香港特区政府政务司司长为首长(即“双首长制”) 主持会议。1998 ～ 2002 年，粤港两地在这一框架下举行了五次会议，先后成立了粤港信息技术与产业化合作、旅游合作、口岸合作等专家组，研究和制定合作项目的有关计划；同时，针对两地关注的环保问题成立了珠江三角洲空气质素管理及监察专责小组。为更好地推动粤港合作，2003年粤港合作联席会议第六次会议由“双首长制”升格为“双首脑制”(由广东省省长与香港特区行政长官共同主持)，形成了由全体大会、工作会议、联络办公室及专责小组等构成的联席会议基本框架(图2) ，推动粤港两地协作治理的有序开展。至2008 年，粤港合作联席会议共召开 11次会议。

①全体大会：由广东省省长和香港特区行政长官共同主持，专责小组、粤港发展策略研究小组、“大珠三角”商务委员会等代表出席。全体大会每年举行一次，一般在粤港两地轮流举行，大会主要从宏观层面回顾过去一年粤港两地的合作情况，就双方下阶段合作的重大议题进行协商，确定共同关注和着力推动的重大事项。

②工作会议和联络办公室：工作会议由香港政务司司长和广东省副省长共同主持，主要职责是跟进落实粤港合作联席会议全体大会所确定的合作事项，督促各专责小组具体落实全体大会形成的议程。粤港合作联席会议下设粤港合作联席会议联络办公室，由广东省港澳事务办公室主任和香港政制及内地事务局局长分别担任粤方联络办公室主任和港方联络办公室主任，负责日常联络、协调、统筹及跟进工作。

③专责小组：对粤港合作联席会议确定的具体合作事项和专项工作进行跟踪研究、对接磋商。截至 2008 年，形成了粤港持续发展及环保合作、高新技术合作、保护知识产权合作、粤港传染病情况交流与通报(2014年改为粤港医疗卫生合作 )、推介大珠三角、扩大粤港经济合作腹地、落实CEPA服务业、文化体育合作、教育合作、旅游合作、口岸合作、协调粤港跨界大型基础设施建设项目、经贸合作研讨会、粤港澳大桥前期工作协调、铜鼓航道、携手推进“泛珠三角”区域合作、城市规划及发展、公务员交流合作、信息化合作、社会福利合作等方面的20个专责小组。

(2)粤澳合作联席会议基本框架。粤澳两地合作起步较晚，合作事项相对较少。在澳门回归后的前三年，粤澳之间的协作主要由粤澳高层会晤制度对重要事务进行协调。会晤制度的执行者主要为粤澳合作联络小组，在 2000～ 2003 年举行了三次粤澳合作联络小组会议。随着 2003 年粤港合作联席会议升格，粤澳之间也在粤澳高层会晤制度的基础上建立了粤澳合作联席会议制度，其总体架构分为联席会议、联络办公室、专责小组三个层次(图3)。

①联席会议：由广东省省长与澳门特区行政长官共同主持召开，主要就粤澳合作中的合作方向、合作重点及重大经济社会问题进行磋商和决策。

②联络办公室：双方在粤澳合作联席会议下设立粤澳合作联席会议联络办公室，针对有关粤澳合作的日常事务进行沟通联络。

③专责小组：就粤澳合作联席会议确定的具体合作事项和专项工作进行跟踪研究、对接磋商。截至 2008 年，已形成了粤澳经贸、旅游、基建交通、环保、跨境工业区建设、科技合作，共同推进泛珠三角区域合作、口岸合作、供水、紧急医疗和消防救援、食品安全交流合作、中医药产业合作，共同推进横琴发展、教育合作、珠澳合作(2013年改为“珠澳合作会议”)、城市规划与发展等方面的16个专责小组。

(3)深港、深澳合作框架。深圳为经济特区、国家计划单列市，拥有地方法规的立法权。在遵守“一国两制”和粤港、粤澳合作联席会议基本原则下，深港两地、深澳两地分别通过高层定期会晤机制和行政协议、合作备忘录、专责小组等形式，构建了深港、深澳合作机制。

在深港合作方面，为适应CEPA实施的新形势，深圳市人民政府与香港特区政府于 2004 年签署了《关于加强深港合作的备忘录》，推动深港两地从被动合作向主动合作转变、从民间推动向官方主导转变，由此表明深港两地直接沟通渠道的建立。根据备忘录的总体框架，深港两地根据近期发展重点，签署了《法律服务合作协议书》《香港工业贸易署—深圳贸易工业局合作协议》《关于投资推广的合作协议》《关于加强经贸交流与合作协议》《旅游合作协议》《关于加强港深旅游市场管理合作协议》《科技交流与服务合作协议》《深圳高新区—香港数码港管理有限公司战略合作协议书》八个方面的合作协议(简称“1+8”)，形成了深港合作的基本框架。为适应发展需求，在 2007 年 12 月 18 日召开的深港合作会议上，深港两地还就“港深机场合作”“港深边界区发展”等内容成立联合专责小组，以加速推进两地机场协作及有关边界邻近土地规划发展研究工作的事宜。

在深澳合作方面，在2007年12月深圳市市长访问澳门期间，两地达成建立深澳协商定期会议制度和政府高层定期会晤机制的协议，对深澳合作的战略方针和远景规划进行沟通协商，推动落实既定合作项目，探讨规划新的合作项目，为深化两地合作提供机制保障。2008 年 11 月 27 日，澳门特区行政长官率团访问深圳，两地政府于 28 日举行深澳合作联席会议，并签署合作协议和备忘录。深澳合作主要通过高层定期会晤机制实现，每年举办一次，由双方轮流举办。截至2008年12月，深澳两地已签署《旅游合作备忘录》《加强供澳冰鲜冷冻家禽检验检疫协议书》《文化交流合作协议书》《小额支付业务合作协议书》《教育合作协议》《澳门特区政府文化局深圳市文化产业发展办公室合作协议书》，推动了深澳两地旅游、文化教育等方面的合作。

(4)中央层面的统筹协调。粤港澳三地之间的协作治理离不开中央层面的协调，中央层面的协调主要体现在两方面：一是制定区域发展宏观政策，二是对重大事务进行协调。2007年，国家发展和改革委员会牵头成立了港珠澳大桥专责小组，以协调大桥建设的各方关系，平衡各方分歧，推动大桥建设的落实。

2.联席会议框架丰富阶段(2009～2016年)：三方联络+两方协议+两方协商+专项合作

《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 (2008～2020年)》(以下简称为《珠三角纲要》) 的颁布实施，为珠三角地区的改革发展和粤港澳三地协作治理机制的完善提供了契机。

(1)推动粤港(粤澳)两方协调向粤港澳三方协调迈进。为共同推进《珠三角纲要》的实施，广东省副省长、香港特区政务司司长、澳门特区经济财政司司长于 2009 年 2月 19 日在香港首次举行三地联络协调会议，就金融、产业、基础设施及城市规划、环保、教育培训等领域加强合作的提议达成共识，并以基础设施及城市规划、旅游等领域为突破口，试点推进共同编制有关专项规划、共建绿色优质生活圈的工作。

(2) 签署合作框架协议推进协作治理机制的制度化。为进一步落实《珠三角纲要》和CEPA及其补充协议，促进粤港(粤澳)地区更紧密合作，2010 年 4 月广东省政府和香港特区政府共同签署《粤港合作框架协议》、2011 年3 月广东省政府和澳门特区政府共同签署《粤澳合作框架协议》，标志着粤港 ( 粤澳 ) 合作进入新的阶段，使粤港 ( 粤澳 ) 协作治理有了制度保障。《粤港合作框架协议》共 11 章 37条、《粤澳合作框架协议》共8章38条，涵盖了粤港 ( 粤澳 ) 跨界基础设施、产业发展与科技创新、营商环境、优质生活圈、教育与人才、区域合作规划等领域，明确了新形势下粤港 ( 粤澳 ) 合作的宗旨、基本原则和主要目标，确立了深圳前海地区、深港河套地区、广州南沙、珠海横琴及落实CEPA重点市等重点合作区，提出了一系列具体、务实、可操作的合作举措，并明确了完善合作机制建设等保障机制。

根据粤港 ( 粤澳 ) 合作框架协议的内容，粤港两地政府自 2010 年起 ( 粤澳自2011年起)便每年颁布《实施〈粤港合作框架协议〉年度重点工作安排》《实施〈粤澳合作框架协议〉年度重点工作安排》，明确省直部门和珠三角九地市在跨界基础设施及便利通关、现代服务业、创新及科技、国际化营商环境、优质生活圈、教育人才和青年合作、公共服务、重点合作区域、合作机制建设等方面的任务；同时，广东省政府港澳事务办公室还组织专家，对省直部门和珠三角九地市实施框架协议年度重点工作进行考核评估，以检查督促粤港 ( 粤澳)合作框架协议的推进和落实情况。

(3)完善联席会议和增辟专责小组，拓展协作治理的内容和深度。在遵守合作框架协议的基础上，应合作事务的需求，粤港 ( 粤澳 ) 两地通过完善联席会议和增辟专责小组的方式，拓展协作治理的内容和深度。粤港 ( 粤澳 ) 两地通过探索建立合作联席会议专责小组联络员互访交流常态化机制，促进了两地部门之间的定期互动联络；充分利用专责小组机制，积极推进策略研究、经贸金融、环境治理、社会民生、口岸基建、区域合作、打私应急及边界地区土地开发等领域的合作。

截至 2016 年底，粤港合作专责小组由2008 年的 20 个增加至 28 个 ( 增加了加工贸易转型升级、金融合作、应急管理联动机制、应对气候变化联络协调、清洁生产、反走私紧密合作、穗港合作、珠港合作等方面的 8 个专责小组 )；粤澳合作专责小组由2008年的16个增加至 25 个 ( 增加了积极配合澳门发挥商贸服务平台功能、应急管理联动机制、服务业合作、金融合作、标准工作、传染病防治交流合作、劳动及社会保障相关事务合作、穗澳合作、推进中山与澳门合作等方面的9个专责小组)。

三

问题与展望

（一）粤港澳三地协作治理机制存在的主要问题

经过多年的探索实践，粤港(粤澳)已构筑了“行政协议+联席会议+专责小组”的协作治理机制，在区域协作治理中发挥了重大作用，也取得了良好成效。但受“一国两制”制度的影响，粤港澳三地合作的制度条件仍然停留在以行政协议为主的政策导向型机制层面，缺乏立法先行的法治推进型合作机制，制约着粤港澳大湾区的融合发展。

1.合作指向仍局限于粤港(粤澳)双方，粤港澳三方协调力度小

从合作协议、联席会议及日常协调事务看，合作层次虽由粤港 ( 粤澳 ) 延伸至深港、穗港、珠港、珠澳、穗澳和中澳等城市层面，但合作指向仍以粤港(粤澳)双方为主，在粤港澳三方合作、协调方面较薄弱。2009 年 2 月粤港澳三方协调联络会议的召开虽开启了粤港澳三方协作治理机制探索，但未有持续深入的研究。

2.区域规划和地市层面参与协作治理受到法律制度的制约明显

法律冲突是粤港澳大湾区区域规划面临的重要问题，在三地三种不同法律制度下开展的区府合作和经贸合作，不仅仅存在静态意义上的民商事、经济管理等方面的法律制度冲突，更存在三地在立法权、司法权和执法权行使上的冲突，由此造成广东省甚至国家层面的区域规划仅仅是把港澳地区作为影响因素进行考虑，无法征求港澳地区的意见，而港澳地区带有区域战略方面的规划也难以征求广东省的意见。

在地市层面，目前除广州、深圳、珠海及中山等城市外，珠三角其他城市与香港、澳门在官方层面直接交流的机会较少，即使有也主要集中在经贸、基建等领域。而实际上，粤港澳的协调大多需落实到各市尤其是深圳和珠海两市，但在目前粤港 ( 粤澳 ) 合作协议和联席会议框架下的各地级市与港澳的合作基本局限在日常性工作层面，遇到重大问题和决策性议题需经省甚至中央层面的讨论才能定夺，特别是跨界基础设施建设、跨界河流治理和跨境产业区建设等议题。

3.专责小组之间的横向协调不足

专责小组是推进粤港澳协作治理的基础单元，目前在粤港、粤澳合作联席会议下分别设有28个专责小组、25个专责小组，深港合作设有2个专责小组。每个专责小组均由粤港、粤澳、深港两地的部门牵头，由若干相关部门组成，但大多仅限于处理各自负责的合作事务，各专责小组之间的沟通协调较少。随着粤港澳之间协作事务的不断拓展，需要协调处理的问题越来越复杂，目前以纵向传导为主的单一专责小组协作治理机制已难以适应联动性网络化治理的要求。

（二）粤港澳大湾区协作治理机制建设展望

根据《建设粤港澳大湾区框架协议》的要求，未来粤港澳的协作治理将以“全面准确贯彻‘一国两制’方针，完善创新合作机制，建立互利共赢合作关系，共同推进粤港澳大湾区建设”为宗旨，围绕“推进基础设施互联互通、提升市场一体化水平、打造国际科技创新中心、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、培育国际合作新优势、支持重大合作平台建设”等六大领域，创新协作治理机制。

1.建立统筹规划、分头实施机制

落实《建设粤港澳大湾区框架协议》需由中央层级进行统筹协调，制定《粤港澳大湾区城市群发展规划》和六大领域的专项规划，并建立大湾区的空间信息数据库，通过编制规划凝聚更多共识，成为统筹指导大湾区发展建设与资源生态保护的行动纲领。同时，按照中央、粤港澳及珠三角地市的事权，制定任务分工和分头实施机制，协同推进规划的落地实施。

国家发展和改革委员会、广东省政府和香港、澳门特区政府四方应每年提出推进粤港澳大湾区建设年度重点工作，由国家发展和改革委员会征求粤港澳三地以及国家相关部门意见，并达成一致后，共同推动落实。广东省政府和香港、澳门特区政府共同建立推进粤港澳大湾区发展日常工作机制，发挥广东省发展和改革委员会、香港特区政府政制及内地事务局、澳门特区政府行政长官办公室在合作中的联络协调作用，推动规划和年度工作计划的深入落实。

2.构筑中央统筹下的“四方协议+大湾区发展合作委员会+联席会议+专项合作”的协作治理机制

以《建设粤港澳大湾区框架协议》为总框架，应修订粤港(粤澳)合作协议，搭建中央统筹下由国家发展和改革委员会、广东省政府和香港、澳门特区政府组成的粤港澳大湾区发展合作委员会和联络机制(图4)，加强对涉及区域全局性、战略性事务的统筹协调。每年定期召开粤港澳大湾区发展合作委员会全体委员会议，协调解决粤港澳大湾区发展中的重大问题和合作事项，明确粤港、粤澳合作联席会议的工作方向和重点。粤港澳大湾区发展合作委员会设主任 1名、副主任3名，分别由国家发展和改革委员会主要领导担任主任，广东省省长和港澳特区行政长官担任副主任，国家相关部委领导和粤港澳三地政府相关部门领导担任委员；同时，围绕粤港澳合作的六大领域，设立6个工作组，统筹相关领域的合作事务。

在粤港澳大湾区发展合作委员会的框架下修订粤港、粤澳合作联席会议，围绕粤港澳合作的六大领域整合优化现有专责小组。同时，可应事物协调需要，探索构建粤港澳三方协同合作的专责小组，如大湾区全域旅游专责小组、应对气候变化专责小组和推进珠江口水上交通运输专责小组等；适时增设珠三角地市参与粤港合作的专责小组，通过行政协议或行政授权方式将具体的日常事务协作下移至地市层面，以提高地方政府参与大湾区发展治理的能动性。

3.完善粤港澳大湾区协作治理的法治框架

区域与城市空间是法治发展的重要影响因子。在“一国两制”的制度框架下，粤港澳大湾区以行政协议为主的协作治理机制较完善，而法治基础较薄弱。为适应粤港澳大湾区法治化、国际化和市场化的建设要求，完善法治框架推进粤港澳大湾区发展是湾区城市群协同发展、创新发展的现实选择。建议三地政府共同制定《粤港澳大湾区经贸合作条例》，实现粤港澳大湾区发展规划及六大领域专项规划与实施的法治化，形成“法治+行政”协同的区域治理模式。

构建粤港澳大湾区法治框架，一方面应积极探索府际合作、公私合作及私人合作的法律治理模式，另一方面应在区域和城市内调动社会、市场及个人等多元主体的力量，协调共治以促进法治发展，逐步将粤港澳大湾区建设成为国家文明法治的示范区。

4.健全公众参与机制

树立区域公共治理的理念，借鉴港澳地区公众参与的做法，强化粤港澳合作咨询渠道，吸纳内地地区及港澳各界代表和专家参与，研究探讨各领域合作发展策略、方式。发挥粤港澳地区行业协会、粤港澳大湾区研究院和粤港澳地区及国内知名大学、规划设计机构等的智库作用，支持工商企业界、劳工界、专业服务界、学术界等社会各界深化合作交流，共同参与大湾区建设。

四

结语

在“一国两制”的制度安排下，粤港澳三地合作更多体现为协作治理特征。新中国成立以来尤其是港澳回归后，粤港澳三地关系的变化和协作事务的演进已经实现由以供水合作为代表的民生保障合作转向经贸、环境保护与治理、大型基建、文教卫体、知识产权保护、边界地区合作、社会保障、应急管理等多领域合作，并逐步构筑了以“行政协议+联席会议+专责小组”为政策导向的区域协作治理机制，促进了粤港澳关系的持续健康发展。2017年7月《建设粤港澳大湾区框架协议》的签署，既是对粤港澳现有协作治理机制的肯定，也表明粤港澳协作治理上升为国家区域治理层面。基于国家赋予粤港澳大湾区的新使命和粤港澳关系的特殊性，在国家政治动员的总方针下，加强大湾区统筹规划、构筑“行政协议+法治框架”并举的协作治理机制，是推进粤港澳大湾区建设成为国际一流湾区的重要保障。